“我想問一下，這是誰給我們注冊的工商營業執照？”今年4月，在發現父母和自己名下被冒名注冊工商營業執照后，湖北省孝感市大悟縣呂王鎮劉院村村民汪爭猛在村民溝通群中提出了這個疑問。

汪爭猛常年在外務工，年過六旬的父母則生活在村里。2019年，他的父親汪緒良顱內發現良性腫瘤，手術后，一只眼睛失明，另一只眼睛視力嚴重受損。次年，汪緒良嘗試申請醫療救助，但村干部告訴他，其名下有2個工商營業執照，不符合救助條件。

2023年，汪爭猛的母親心臟主動脈血管破裂，做了心臟搭橋手術，家中負債達到10余萬。汪爭猛得知，依據地方政策，他家可以申請2000元的補助金。在申請過程中，村干部告訴他父親，其名下又新增了2個工商營業執照，依然不符合補助條件。

汪爭猛介紹，今年4月，考慮到家里的經濟狀況和父母的勞動能力，他母親嘗試申請低保，但又被告知，他母親名下也有1個工商營業執照，不符合低保申報條件。

4月27日，汪爭猛決定親自去查一下，結果發現父親、母親和自己名下共被注冊了5個工商營業執照，而他們毫不知情。不過，他的提問在村民群中一石激起千層浪，僅劉院村村民自查就發現，有上百人被冒名注冊工商營業執照。

5月12日，大悟縣人民政府辦公室發布通報稱，2011年至2023年，當地一鄉鎮工商所原所長鄧某等人在“市場主體增量行動”中，違反依法合規的工作要求，通過鎮政府工作人員獲取部分村民身份信息，違規辦理工商營業執照154個，涉及村民134人。同時排查出其他鄉鎮違規辦理工商營業執照84個。

大悟縣的現象并非孤例。近日，央廣網記者調查發現，湖北孝感、山西大同的多個縣市在“市場主體倍增”行動中存在虛增工商營業執照的情況。其中，靈丘縣武靈鎮某村黨支部書記告訴記者，他的名下曾注冊過20個工商營業執照，一方面可以完成上級的考核指標，另一方面也能為村里發展其他產業做準備。另外，大同市靈丘縣東河南鎮小寨村村干部稱，他名下注冊了7個個體工商戶營業執照，那些生意實際也都沒開展，都是鎮里讓注冊的，今年上級已經沒有再布置類似任務了。

對此，中國農業大學農民問題研究所名譽所長朱啟臻認為，中央對地方的政策要求本來是發展地方經濟、優化營商環境、培育新興市場主體。但是，一些地方政府在執行政策過程中，沒有把主要精力放在如何優化營商環境、培育市場主體上，而是通過造假完成所謂“市場主體數量倍增”任務，這本質上是一種形式主義。

虛增的“市場主體”

孝昌縣與大悟縣相鄰，相距僅40余公里，同屬孝感市管轄。

齊崗村隸屬于孝昌縣王店鎮，2017年，該村與另兩個村子合并為新崗村，合并后有人口4000多人。

5月14日，記者在天眼查統計發現，齊崗村僅在2018年9月21日至29日就注冊了47個個體工商戶營業執照，其中在9月26日，一天就注冊了27個營業執照，經營范圍以“日雜”“五金”“文體”“鞋帽服裝”“箱包飾品”為主。有村民名下在一天之內就注冊了4個營業執照，經營品類包括文具、服裝、飾品、鞋。目前，這47個營業執照都處于“存續”狀態。

齊崗村有村民在同一天注冊了4個營業執照（網絡截圖 央廣網發）

“我們新崗就沒有服裝店。”5月28日，新崗村村委會主任胡俊紅告訴記者，這些年村里人從沒有開過箱包店、五金店，“村里怎么會有五金店呢？”

應城市距離大悟縣100多公里，屬孝感市代管縣級市，下轄5個街道辦事處和10個鎮，黃灘鎮是其中之一。天眼查顯示，黃灘鎮石橋村在2018年11月3日注冊了19個個體工商戶營業執照，經營范圍涵蓋“餐飲”“室內裝修”“制造”“百貨零售”等多種行業。

在2022年3月4日至6日，該村又注冊了20個營業執照，注冊資本多數為1萬元，經營范圍則均為“蔬菜種植銷售”。

石橋村在三天內注冊了20個營業執照，經營范圍均為“蔬菜種植銷售”（網絡截圖 央廣網發）

5月17日，石橋村一位名下注冊了“蔬菜種植銷售”類營業執照的村民告訴記者，自己既不種菜，也沒有注冊過工商執照。

“我已經78歲了，我沒有注冊過工商執照，也不知道自己的信息被注冊過。”另一位村民說。

安陸市與應城市東北毗連，同樣是孝感市代管的縣級市。在2022年3月23日至25日，安陸市雷公鎮的許福村注冊了16個個體工商戶營業執照，注冊資本均為2萬元，經營范圍均為“谷物種植；食用農產品零售”。在2024年1月至3月，該村再次注冊了13個工商營業執照，所有企業名稱都以注冊經營者的名字命名。

5月17日，名下注冊了工商營業執照的多位許福村村民表示，他們不知道名下注冊過工商營業執照。其中，一位名下注冊了“谷物種植；食用農產品零售”執照的村民告訴記者，自己已經60歲了，早就不種地了，也從來沒有注冊過工商執照。

2024年3月26日至29日，孝感市云夢縣吳鋪鎮韓信村也注冊了43個個體工商戶營業執照，經營范圍涵蓋“家庭農場”“健身服務”“養殖種植”等領域。該村一位名下注冊有“家庭農場”類工商執照的村民表示，自己70多歲了，也早已不種地，更沒注冊過工商營業執照。

不僅湖北孝感市，山西大同市也存在此類情況。該市廣靈縣作疃鎮宋窯村宋鵬飛名下在2022年8月24日和2023年3月20日，累計注冊了11個工商執照，經營范圍囊括“水果銷售”“鮮花銷售”“農機配件”“養殖”等多個領域。

5月17日，宋鵬飛告訴記者，他實際是做貨運生意的，自己名下注冊過很多營業執照，但從沒做過那些生意，“那些是村里讓配合（注冊）的，現在已經注銷了。”

大同市靈丘縣東河南鎮小寨村李八孩名下，在2023年8月3日注冊了7個個體工商戶營業執照，目前除一個“股份經濟合作社”的執照存續外，其它均已注銷。

5月17日，李八孩告訴記者，他是小寨村黨支部書記，工商營業執照都是鎮里讓注冊的，那些生意實際也都沒開展，今年上級已經沒有再布置類似任務了。

“硬指標”

記者查詢發現，2023年，大同市靈丘縣多個鄉鎮的村干部名下都曾在某一天內密集注冊工商營業執照，目前，大部分均已注銷。

靈丘縣武靈鎮某村黨支部書記告訴記者，他的名下曾注冊過20個工商營業執照。當時，他認為，這一方面可以完成上級的考核指標，另一方面這也能為村里發展其它產業做準備。

“當時說為了發展農村經濟，縣里幫著辦，辦起來也比較方便。”他說，后來，發現注冊的工商營業執照用不上，基本都注銷了。

“縣里幫著辦”的契機與市場主體倍增工程有關。2022年4月20日，在縣政府的六樓會議室，靈丘縣縣長張磊召開了一場全縣市場主體倍增工程暨優化營商環境工作推進會。在這場會議上，張磊指出，省委、省政府將實施好市場主體倍增工程作為全方位推動高質量發展的一項基礎性、戰略性、牽引性工程來抓。

張磊強調，全縣要深刻認識抓好市場主體倍增工程的重要性和緊迫性，要強化督查考核，形成獎優罰劣的濃厚氛圍。

2022年4月20日，靈丘縣召開市場主體倍增工程暨優化營商環境工作推進會（靈丘縣政府官網 央廣網發）

在此前一天，4月19日，廣靈縣召開的一場同題會議上，廣靈縣的發改局有關負責人作了“關于實施市場主體倍增工程的實施方案”的說明。該方案明確指出，要把市場主體倍增重點任務納入“13710”督辦系統，將市場主體發展情況納入各有關部門年度目標責任考核和高質量發展綜合績效考核，對培育市場主體成績特別突出的部門和平臺載體，給予獎勵表彰和傾斜支持。

央廣網記者梳理發現，多個地方都曾制定過類似文件，除了將市場主體倍增任務與政府績效考核掛鉤外，還將任務具化成數據指標，層層分解至鄉鎮一級政府，并制定了嚴格的排名、通報、約談制度。例如，湖北應城市在《關于進一步加快市場主體培育實施方案 》（以下簡稱”方案“）中提出，2022年，全市市場主體總量要較2021年增長16%，突破4.4萬戶；2023年實現每萬人擁有市場主體數量1100戶，市場主體總量達到5.5萬戶；到2025年底，市場主體增速高于孝感市平均水平。

上述方案指出，這些年度市場主體發展目標作為“硬指標”被分解落實到了各辦事處、鎮、場、開發區和相關部門。并據此形成了以“市場主體的總量、質量、結構、發展速度和貢獻率等為主要指標的市場主體發展績效考評體系”，建立了市場主體分類統計調查、監測分析和定期發布、通報、約談制度。

為了激發基層政府、單位完成任務的積極性，安陸市還在此類工作方案中提出，發展快的地方，會在評先表優、轉移支付等方面給予傾斜。

錢剛曾在山東某縣多個鄉鎮擔任過黨政負責人。他表示，從這些地方領導的發言、文件規定來看，這些地方把市場主體倍增工作列為了當前比較重要的一項階段性工作，也意味著這項工作還沒有達到相應水準，需要通過納入政府績效考核來推動。

“‘硬指標’說明這項工作是剛性的，沒有任何彈性，而且在政府績效考核中占的分值比較高，完不成就直接通報，原則上必須完成。”錢剛分析，但在他看來，市場主體倍增是很難的一件事，因為經濟發展有基本規律，比如，一個地方只有1000家市場主體，通過一兩年的努力，難道就能出來2000家？這不符合市場規律。

“排名制”下的工作考核

大悟縣市場監管局公布的數據顯示，截至2024年3月31日，全縣實有各類經營主體60099戶。而據大悟縣人民政府公布的人口狀況顯示，截至2023年11月30日，大悟縣全縣戶籍總人口有599527人。其中，18歲至59歲人口不到36萬人。

“6萬個經營主體是什么概念？即使不考慮在外務工人員數量、在地具備經商能力的人員數量，這也意味著全縣每10個人就有1個人從事經營活動，這有點違背常識。”武漢大學社會學院教授、中國鄉村治理研究中心研究員桂華說。

桂華在多個地市的鄉鎮進行過田野調查，訪談過許多鄉鎮干部。對于一些地方發生的市場主體增量行動數據虛增的現象，他并不覺得意外，但對于地方政府動輒把責任歸咎于個別基層干部的做法，他不太認同。

“這背后是基層工作出現了形式主義，只是最終表現在了鄉鎮干部或村干部身上。”他說。

桂華表示，一旦地方政府把某項行政工作納入基層政府績效考核，就意味著基層政府會對這項工作的完成度進行排名。

“以市場經營主體倍增任務為例，從一些區縣已公布的文件可以看出，縣里對鄉里制定了市場主體新增指標，如果鄉鎮達不到，就會有各種獎罰措施。”桂華說，很多基層政府的工作考核都是“排名制”，而不是“達標制”。“比如，你覺得考90分已經不錯了，但如果你排名靠后，90分也沒用，在年終考核時，依然會扣分。如果一個縣有20個鄉鎮單位，那就對應著20個鄉鎮責任主體，且不說年終考核扣分之后會有什么處罰，只把某個鄉鎮的數據排名在會議上念一下，鄉鎮負責人就會感到巨大的工作壓力。”

桂華在鄉鎮調研中了解到，多數鄉鎮之間在年終考核時，橫向差距很小，一般只會相差零點幾分。如果一項工作本身被賦予的分值很高，而一個鄉鎮只要在這項工作中被扣上兩三分，它就很可能排名倒數，輕則扣減這個單位績效工資，重則約談。甚至，有些地方會對連續幾年排名倒數三位的鄉鎮干部免職。曾有鄉鎮干部跟他抱怨：“有些事情不做，立刻就完；做了，以后再完。”

錢剛介紹，在基層政府考核中，如果完不成相應指標，年終考核就會扣分，也會影響到這個單位的綜合考核，從一些地方把“市場主體發展情況納入高質量綜合發展考核”可以看出，新增市場主體不是單項考核，而是納入干部年終政績的綜合考核，并會進行年度排名。

“如果某個鄉鎮排名倒數，黨政第一責任人面子上不好看，可能會影響年終的績效獎勵，乃至可能影響到提拔。”錢剛說，這類考核總體上有利于調動干部工作積極性，如果壓得太重，就可能有人為了完成任務想些歪招。

“倒推”的行政邏輯

李建是華北某鄉鎮黨委書記，他最近也看到了大悟縣關于“市場主體”虛增的新聞。

“如果不是上級有任務，鄉鎮弄這個有什么好處呢？”李建說，發展經濟必須實事求是，市場自然發育達不到相應水平，就想靠下指標來完成，這是一種畸形的政績觀。

他認為，各地方政府應該清楚地方經濟體量有多大，可以引導規范某個行業，讓它生產經營更合法合規，而不能逼著下面造假，那等于是竭澤而漁、自欺欺人。“僅僅市場主體數量增加了，你的GDP增加了嗎？就業增加了嗎？”

“這種現象的本質是一些地方政府養成了‘倒推’的行政邏輯。”桂華說，一是行政層級的倒推，上級把目標分解到各地市，地市再把目標分解到區縣，區縣再分解到鄉鎮；二是時間點的倒推，每個季度，基層要完成多少目標，推動這項工作的關鍵就是考核、問責。這時，一項經濟發展工作就變成了一個目標分解、倒推問責的工作。

作為一名基層干部，李建并不反對上級對基層進行績效考核。他覺得，績效考核體系運用得當，也會給基層干部增加工作動力，為大家提供一個公平競爭的機制。但是，如果以此強壓基層完成一些不現實的任務，政治生態就會惡化，會培養出一批只會迎合上級的干部。

中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院教授張楠迪揚表示，虛假市場主體不會有正常經營活動，但因為它們的信息也進入了工商系統中，當有經營者想了解相應行業或尋找合作伙伴時，這些虛假主體的信息可能會成為干擾信息，長此以往，只會擾亂市場秩序。此外，它們在注冊過程中也浪費了大量行政資源，給基層造成了不必要的負擔。

“地方的虛假注冊行為會影響外界對它營商環境、政府行政水平的認知。”張楠迪揚說，地方希望提振實體經濟，培育優質市場主體，出發點是好的，將相關工作納入政府績效考核也有一定合理性，但任何績效指標的制定都要有科學依據，有些地方急于求成，設置的目標超過了當地正常的發展態勢，實際效果就會背道而馳。

對于此類現象，她認為，在建設數字政府過程中，通過電子監察手段發現這些形式主義、弄虛作假的問題，應該并非難事。另外，對于這種明顯違反黨紀法規的行為，應該明確責任主體，讓各級政府承擔起相應責任。

中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院教授馬亮則表示，從營商環境優化來看，地方政府應減少“市場主體數量增加率”這樣的考核指標，降低這些指標的權重，盡可能不要通過一些硬性問責來推動營商環境優化，更不能將其納入政府績效考核并層層加碼。

馬亮認為，地方政府應擺正政府與市場之間的關系，注重依法行政，強調營商環境的國際接軌，更多從市場主體的切身感受和主觀評價出發，關注他們眼中的營商環境如何。

桂華在鄉鎮調研中發現，在縣級工作越來越多，要求越來越高背景下，各種考核管理技術進一步精細化，涉及過程管理和事后追責的各項機制也越來越健全。但是，他觀察到，這種基于高強度管理的行政體制，也造成一些鄉鎮干部將主要精力投入到了縣里下達的各種指標、考核、任務、檢查中。

“各個條線部門都下達工作，鄉鎮沒有能力真正完成，又不得不做，必然出現應付，有些工作光應付還不夠，還得認真應付，要搞創建創新，結果就變成了形式主義。”桂華說。

他建議，應讓條線部門回歸業務部門，而不是考核部門，讓條線工作變成基層工作的支持和服務；其次，要減少縣級對鄉鎮事無巨細的考核，尤其是一些不切實際的考核，比如各種“指尖上的形式主義”、各種隨意下發的報表和任務，不能事事搞排名。

（文中李建、錢剛為化名）

記者：張勝坡